沥青回收与实施积极的进口战略
实施积极的进口政策对实现宏观经济平衡和结构调整具有重要的作用,是“十二五”时期和未来20年我国对外开放和贸易发展方式转变的核心内容,已经纳入“十二五”规划纲要。长期以来,各界对扩大先进技术、关键零部件、环保节能和短缺性资源产品的进口有比较广泛的共识,相关部门也出台了一系列政策。但是,对于扩大消费品进口,主动减少贸易顺差的路径存在较大分歧,因而缺乏持续有效的政策支撑。因此,实施积极的进口政策,必须站在战略高度,总量和结构并举,将关税调整作为政策的着力点。
一、将实现贸易总量平衡作为进口战略的数量目标
从1994年开始,我国持续出现年度贸易顺差。2005年贸易顺差超过1000亿美元,2008年更是接近3000亿美元。金融危机促使世界经济进行强制调整,2009年我国贸易顺差明显回落,2010年下降为1831亿美元。目前,在我国超过3万亿美元的外汇储备中,贸易顺差直接和间接贡献超过了50%。持续的贸易顺差暴露了我国宏观经济中的许多结构性问题,也给我国宏观经济和社会发展带来了一系列问题。
其一,持续的贸易顺差反映了我国经济创造的物质财富大量流失,造成社会福利的净损失。作为一个发展中经济体,在外汇储备相对较低的情况下,适当保持一定的贸易顺差有利于规避贸易和债务风险,在一定时期是合理的。但是,在开放经济条件下,当外汇储备超过一定水平,仍然出现大量的贸易顺差,则更多地体现为社会福利的净损失,而不是社会财富的积累。简单核算,如果考虑5%—8%的贴现率,1994-2010年我国持续累积的贸易顺差大约带来了至少1.8万亿一2.1万亿美元的社会福利净损失;2008年贸易顺差造成的社会福利净损失大约占当年GDP的6.5%。
其二,持续的货物贸易顺差是我国国内相对紧缺的资源和能源类产品大量输出,生态环境压力不断增大的重要原因。国际能源署2007年世界能源展望报告认为:2004年,我国外贸实际净出口内涵能源数量为2.6亿吨标准油,占当年能源消费总量的10. 6%。欧委会环境总署和世界自然基金会联合支持的一项研究认为:2006年,我国外贸实际净出口内涵能源数量占当年一次能源消费总量的25. 7%。2008年,我国货物贸易顺差达到创纪录的2981.3亿美元,分别是2004年和2006年的9. 28倍和1. 68倍,中国外贸实际净出口内涵能源数量大约占当年一次能源消费总量的30%左右。
其三,持续的货物贸易顺差加大了国内产能过剩风险,制约了产业结构的优化调整。我国的贸易顺差主要来自美国、欧盟等发达经济体,巨大的出口规模和贸易顺差背后是我国国内钢铁、有色等众多行业产能盲目扩张,这些行业的产能过剩又迫使企业低价出口,不仅使我国贸易条件持续恶化,而且还面临贸易保护的困扰,制约了产业结构的优化调整。2010年,我国粗钢产量6. 27万吨,增长9.6%;推动钢材出口4256万吨,增长73%,但是出口价格却下跌7.5%,钢材产品成为发达国家反倾销的重点。当年,尽管我国铁矿石进口量有所下降,但是进口价格却大幅上涨了60%,铁矿石对外依存度超过60%。
其四,实现贸易总量的基本平衡不是要限制出口,而是要积极扩大进口。从国际经验看,各国经贸结构虽然不同,但均不遗余力地鼓励本国制造产品的出口,特别是技术密集、劳动密集、附加值高的产品出口。金融危机后,奥巴马政府制定了五年出口翻番的扩大出口战略,但是并没有人为地大规模限制进口。金融危机后,德国和日本等传统顺差大国也在希望通过出口带动经济的强劲复苏。结合我国的比较优势,在相当长的时间里仍然需要大力鼓励劳动密集和有竞争优势的产品出口,但也要有针对性地限制能源和资源密集产品的出口。
其五,要将实现贸易平衡作为我国进口战略的数量目标,全面提升进口效益。作为发展中大国和全球制造业的重要基地,我国在相当长的时间里出口增长仍然会高于全球平均水平。因此,要实现贸易平衡,就必须全面调整相关进口和消费政策,引导进口以更快的速度增长。同时,扩大进口必须有效扩大国内消费需求而不是生产需求,如果不能有效地启动国内消费需求,仍然依靠刺激生产来扩大进口,必然加剧产能过剩。
二、全面降低实际关税水平既有必要也有可能
关税是影响各国进出口的主要贸易政策。一般而言,各国均对出口产品不征关税,而对进口产品征收一定幅度的关税,以保护本国市场、敏感产业和当地就业,同时也有财政创收的目的。但是,越来越多的实践证明,通过关税保护来限制进口,是以本国的福利损失为代价的;同时,单纯的关税保护并不能有效保护当地产业,反而限制了市场竞争,制约了产业发展。
大多数国家不仅通过各种自由贸易协定互相减免关税,也对很多进口货物在一定期限内(通常是一年)实行低于最惠国税率的暂定税率,因而各国的实际关税水平,即加权平均关税水平要比正常进口税率,即最惠国税率还要低很多。2010年,我国关税总水平降至9. 8%,其中,农产品平均税率为15. 2%,工业品平均税率为8. 9%。实际上,近年来我国的加权平均关税水平大约在3%左右,美国的加权平均关税水平大约在1. 2%一1.3%之间。
总体上看,无论是正常进口关税,还是加权平均关税,关税水平高低与经济发展程度密切相关。发达国家普遍实行较低的进口关税,而发展中国家进口关税相对较高。同时,主要发达国家之间还通过签署各种形式的自由贸易协定,有针对性地对主要贸易伙伴取消了大多数产品的关税,因而发达国实际加权进口关税大约在1.5%左右。欧盟前身欧共体1967年开始对外实行统一关税,1968年7月1日开始取消商品关税和限额,1994年2月8日开始取消各国的6400多种进口配额,成为一体化程度最高的经济联合体,2007年1月欧盟扩大为27个成员国。2009年,欧盟货物出口总额占全球出口金额的37. 6%,是中国的3.8倍.美国的4.3倍、日本的7.8倍;其中,欧盟成员国之间的出口占其总出口的66. 6%。同年,欧盟货物进口总额占全球进口总额的38.1%,是美国的2.9倍、中国的4.7倍、日本的8.5倍;其中,成员国之间进口占其总进口的64. 5%。
同时,发达国家总是通过不断提升其技术、品牌、市场和服务等方面的优势来保持活力和竞争优势,并没有通过维持高关税来保护本国市场、产业和就业,反而是在通过不断降低关税水平来增加当地的福利水平。根据美国2010年海关进口趋势报告,美国2005年实际进口关税为1. 4%.2006年后下降到1. 3%以下,2008年和2010年仅为1. 2%;2005年以来,美国进口关税总收入在250亿美元左右波动。同时,美国虽然不断地制造各种形式的贸易摩擦,但是其通过反倾销和反补贴所征关税近年来下降更为明显。2005年,美国海关反倾销和反补贴分别征收10. 01亿美元和9. 95亿美元,2009年分别下降到2. 89亿美元和0.11亿美元,2010年分别为2. 98亿美元和0. 16亿美元。
近年来,进口关税对我国各项税收和中央财政收入的贡献也在不断下降,大幅调低关税在财政上是可以承受的。2000年以来,经济的持续快速发展导致我国财政收入稳定增长,尽管关税收入也保持了较快增长,但关税占各项税收和中央财政收入的比重却在明显下降。2010年,我国征收关税达到2027.8亿元,首次突破2000亿元大关,其中还包括了大约150亿元左右的出口关税,关税占各项税收收入的2. 77%,占中央财政收入的4. 8%。长期以来,我国财政收入增长一直快于经济总量的增长;中央财政收入也保持持续快速增长态势,2000-2010年中央财政收入年均增速高达20%,中央财政收入占全国财政收入的比重一直在50%以上。这样,大幅调低关税水平不会影响我国财政收入的状况。实际上,下调进口关税带来的进口量增长,将会使进口税基明显扩大,带动进口产品各项税收特别是增值税和消费税的增长,进而带动实际税收总量增长。
三、大幅下调进口关税的结构和影响分析评价
进口关税下调的影响需要综合分析关税调整的幅度、关税调整的结构和关税调整的方式等多种因素。考虑到我国目前3%左右的实际关税(加权平均关税),将实际关税水平下调0.5~1个百分点,在财政上是可以承受的,效果也会比较明显。
(一)实际关税水平下调0.5~1个百分点,将意味着很多进口消费品的关税水平大幅下降
首先,在国际贸易体系下,主要经济体均把农业作为敏感部门,对农产品进口采取高关税和配额保护。作为发展中的人口大国,我国耕地资源极其有限,考虑到农业的敏感性和粮食安全体系的需要,我国农产品进口关税下调空间不大,对粮食产品的配额保护不会改变。2010年,海关商品类章1-4类(第1类,活动物、动物产品;第2类,植物产品;第3类,动、植物油、脂及其分解产品,精致的食用油脂,动植物蜡;第4类,食品,饮料、酒及醋,烟草及烟草代用品的制品)下农产品进口占我国进口总额的4. 73%,因此,农产品关税调整与否对我国实际关税水平影响不大。
其次,矿产品占我国进口的半壁河山,但主要矿产品实际进口关税已降为零,下调空间不大。2010年,海关商品类章5类(第5类包括第25、26、27章:第25章为盐、硫磺、泥土及石料,石膏料、石灰及水泥;第26章为矿砂、矿渣及矿灰;第27章为矿物燃料、矿物油及其蒸馏产品,沥青物质,矿物蜡)矿产品进口额已占我国进口总额的21. 64%;其中,第27章矿物燃料占进口总额的13. 53%;第26章矿砂占7.78%。目前,我国对原油和铁矿石实行零关税(年度进口暂定关税),对其他矿产品的实际关税水平也比较低。再次,考虑到我国进口结构,加工贸易进口占有较大比重,我国对加工贸易进口不征关税。近年来尽管加工贸易占我国贸易进出口的比重明显下降,2010年加工贸易占我国进口的比重仍高达29. 93%,我国加工贸易进口产品主要是制造业中间产品,尤以机电类产品为主。2010年,机电产品进口占我国货物贸易进口的比重高达47.3%,其中加工贸易进口又占机电产品进口的42. 9%。总体而言,我国进口关税实际上主要来自不到进口总金额50/0的消费产品(根据联合国广义经济分类,近年来我国消费品进口仅占进口总金额的4%左右)。因此,将实际关税水平下调0.5~1个百分点,意味着消费品进口关税将至少整体下调10%—20%。消费品属于充分竞争的产品,其需求的价格弹性很大,进口关税的大幅下调,可以大量地释放进口需求。
(二)消费品关税水平大幅下降的利弊分析
我国是消费品世界制造工厂,大多数产品在国际市场上具有较强的价格竞争能力,因此关税水平大幅下调带来的消费品价格冲击对国内一般消费市场的影响有限,对高端消费市场可能会有较大的影响,总体而言,对社会福利水平不会有明显的负面影响。但是,关税水平大幅下调带来的对消费品的质量冲击对国内市场更具有积极的意义。
第一,消费品关税水平的大幅下调,不会降低我国产品在国内市场上的竞争力。作为消费品的世界制造工厂,我国的很多产品在国际市场上占有较大的比重,具有明显的要素和价格竞争优势,我国的很多制造产品因而也成为贸易保护的主要受害者。如果再考虑出口产品到达国际市场平均还要加5%左右的运费和保险(到岸价),我国消费品关税水平下调10%,不会对我国产品的价格竞争力带来任何影响。
第二,消费品关税水平的大幅下调,有助于刺激国内消费,促进进出口贸易的平衡。消费者对消费品的价格变动具有较大的弹性,进口消费品价格的明显下调,会在一定程度上刺激国内需求。近年来,我国游客到国外疯狂购物,成为欧美日等发达国家消费市场的重要客户。2010年,我国游客在法国购买免税产品总金额高达6.5亿欧元,人均消费高达1300欧元,购买物品多为高关税的奢侈品。
第三,消费品关税水平的大幅下调,有助于加工贸易的转型。加工贸易是一定阶段和特定政策下的产物,对我国贸易发展起过积极的作用,使我国迅速成为贸易大国。但是,加工贸易带来的贸易顺差对内导致社会福利大量流失,对外又带来不断增加的贸易摩擦。过高的关税导致产自我国的电子产品在部分国家的价格低于国内价格,电子产品也成为国内游客在国外购买的主要商品,这种现象在一定程度上限制了加工贸易的转型升级。
第四,消费品关税水平的大幅下调,有利于引入新的竞争要素,提高国内产品的质量,重塑市场信誉。近年来,各种原因导致国内消费市场质量问题频发,不断引发市场信誉危机,严重影响了市场的发育,在一定程度上促使国内消费者通过各种方式出境购物。降低消费品进口关税,可以引入新的竞争要素,规范竞争行为,有利于市场信誉的建设。
第五,消费品关税水平的大幅下调不会带来进口税收的下降。1990年以来,随着改革开放的不断深入,我国不断下调平均关税水平,但海关税收收入却稳步提高。人世后,我国关税水平进一步下降,海关税收收入却快速上升。进口关税的下调,带来的进口商品税基的扩大,导致进口关税,特别是进口环节税(增值税和消费税)稳步提高。2010年,我国进口产品增值税和消费税收入高达10487亿元,是进口关税收入的5倍多。
四、大幅调低关税需要多策并举
维持相对较高的关税是发展中国家保护国内产业和市场的一项权利,也是在双边和多边贸易体系下经济和贸易谈判的重要筹码,因此大幅调低关税既是非常复杂的经济问题,也是异常敏感的政治外交问题。因此,单方面降低关税应可进可退,需多策并举;既要保持一定的弹性,又要兼顾政策的连续性和稳定性。
其一,通过对更多进口产品实行年度暂定税率的方式,下调消费品进口关税。实行年度暂定税率是各国单方面下调进口关税的通用方式,我国目前对石油、矿产品等进口也普遍实行年度暂定税率。在我国加入WTO前,美国对我国实行的年度最惠国待遇实际上也是一种单方面广义的年度暂定税率,其目的是通过从我国大量进口物美价廉的商品,最大程度地提高其社会福利水平。作为发展中国家,实施年度暂定税率,可以在单方面下调进口关税的同时,有效地维护我国在国际贸易体系下的合法权益。
其二,要统筹进口关税和消费税,有针对性地降低一般消费品进口的总体税赋水平。我国海关对进口消费品征收关税、消费税和增值税。我国的增值税率与国际基本接轨,但进口关税,特别是消费税明显高于发达国家水平,使得我国制造的消费品在加保险费和运费后,到达发达国家市场后价格仍明显低于国内价格。因此,在下调进口关税的同时,还应根据国内外价格水平,适当下调部分消费税率,确保中国制造产品国内价格低于国际价格。同时,要根据进口商品特点、消费群体的变化和国际市场的变化,不断调整奢侈品目录。
其三,积极实行自贸区战略,通过各种形式的制度化安排,逐步取消主要贸易伙伴间的关税限制。欧共体和北美自由贸易区是国际贸易体系中开放度最高、市场发育最好的两个自由贸易区,自贸区内实行零关税。目前,我国与东盟等28个经济体签署了10个自由贸易协定,其中9个协定已开始实施,但是除东盟和我国台港澳地区,我国与其他签有自贸区协议的贸易伙伴贸易额非常有限,进一步发展的空间也有限。未来,应站在战略的层面,以更加开放的心态,积极参与推动“中日韩自贸区”和“亚太自贸区”建设。